Comparaison avec la concertation

La facilitation stratégique n’est pas aujourd’hui au cœur des démarches de concertation mises en œuvre dans le cadre de politiques publiques

La comparaison que j’ai menée entre concertation et facilitation a porté à la fois sur les objectifs et sur les savoir-faire et savoir-être. Je rappelle qu’il s’est agi de « comparer pour mieux connaître » (et non pour juger), et pour distinguer s’il y avait matière à distinction.

Depuis l’apparition du concept de développement durable, qui met la participation au cœur de son approche[1], mais aussi suite à l’émergence de conflits autour du développement de grands projets d’infrastructures, les textes juridiques imposant la mise en place de procédures de concertation se sont multipliés, traduisant « une volonté de gérer la complexité en faisant dialoguer des parties prenantes dont les valeurs et intérêts diffèrent et parfois divergent » (ADEME, 2011)[2]. Pour différentes raisons que je présente ci-dessous, je me suis intéressée à cette « concertation », qui revêt différentes formes. J’ai en particulier focalisé mon travail sur les processus de concertation menés dans le cadre de politiques publiques, pour deux raisons que je développerai.

Je mettrai en évidence des similitudes avec la facilitation stratégique, mais aussi des différences dans la façon d’accompagner les acteurs à travailler ensemble, et j’irai jusqu’à m’intéresser en particulier à la figure du garant de la concertation.

Pourquoi comparer plus avant concertation et facilitation stratégique : des similitudes qui posent question

Comparer plus avant la concertation et la facilitation stratégique m’a semblé pertinent dans la mesure où des similitudes, tant sur leur déroulement que sur leurs objectifs, me sont apparues lors de mes premières lectures. Une question a alors émergé : y a-t-il de la facilitation stratégique au sein des processus de concertation ?

Cela dit, approfondir cette étude m’a conduite à constater l’existence de deux dynamiques différentes de la concertation : d’une part des processus de concertation menés dans le cadre de politiques publiques, et d’autre part des processus de concertation à l’initiative d’acteurs locaux. Nous verrons en quoi cette distinction m’a amenée à préciser l’objet de ma recherche.

Des similitudes qui amènent à se demander : y a-t-il de la facilitation stratégique au sein des processus de concertation ?

Dans les définitions qui existent de la concertation, certains éléments qualifiant ses objectifs semblent rejoindre ceux de la facilitation stratégique. Par exemple, dans un article intitulé « Consultation, concertation, négociation : une courte note théorique », on peut lire, au sujet de la concertation :

« L’étymologie du terme nous éclaire sur l’objectif visé : concertation vient du vieux mot « concert », accord de personnes qui poursuivent un même but ; « se concerter : s’entendre pour agir de concert » (Le Robert). Ce qui apparaît au cœur de la définition c’est donc bien l’action collective en vue d’un accord, d’un but commun[3]. On peut alors dire que l’objectif de la concertation est pour des acteurs, individuels ou collectifs, de trouver un accord, de résoudre ensemble un problème qui se pose à eux, de prendre ensemble une décision collective, ou de préparer une décision prise en final à un autre niveau. » (Touzard, 2006)[4]

Dans cette définition, nous ne pouvons que constater des similitudes avec ce que je présente de la facilitation stratégique. Aboutir à un « accord de personnes qui poursuivent un même but » est l’un des objectifs de la facilitation stratégique. Bien sûr, elle ne peut se résumer à un accord, et le « même but » est en réalité pluriel et à construire, mais il n’empêche que nous retrouvons là des similitudes. De même que dans l’objectif de « résoudre ensemble un problème ». Dans une démarche de la facilitation stratégique, la définition, par les acteurs, du problème à résoudre (ou des problèmes à résoudre) est une étape clé pour leur avancée, ensemble et ensuite, dans sa (leur) résolution.

Hubert Touzard ajoute à sa définition de la concertation les précisions suivantes :

« Puisque l’on se réunit pour trouver à plusieurs une solution à un problème, c’est qu’il est complexe et que la solution qui est indispensable n’apparaît pas d’emblée. Donc les processus reposent sur une participation des acteurs, active et souvent de longue durée, à la prise de décision, dans une optique de coopération. » (Touzard, 2006)

Là encore, nous retrouvons des éléments essentiels de la facilitation stratégique : le problème auquel les acteurs sont confrontés est complexe, ce qui les empêche de le résoudre individuellement et de façon simple ; la solution à ce problème est à construire, ce qui demande du temps ; la solution ne pourra se mettre en œuvre que si tous les acteurs concernés y participent, dans une dynamique de coopération.

De ce constat a émergé le questionnement suivant : la concertation, telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui en France, est-elle de la facilitation stratégique ? Mais très vite, il m’est apparu que cette question n’avait pas de sens, dans la mesure où la concertation n’est pas un accompagnement des acteurs dans leur rencontre et leurs échanges. La concertation est cette rencontre. Dès lors, il a semblé plus pertinent de poser la question suivante : dans sa mise en œuvre, la concertation fait-elle appel à de la facilitation stratégique ? Autrement dit, il s’agit de comparer l’animation[5] de la concertation avec la facilitation stratégique.

Une précision : je parle des processus de concertation mis en place dans le cadre de politiques publiques

En étudiant la concertation, j’ai découvert deux grandes catégories de processus de concertation.

Il existe d’une part des processus menés dans le cadre de politiques publiques (Agenda 21, débats publics, conférences de consensus, etc.), et d’autre part des processus issus d’initiatives locales, mis en œuvre par des acteurs locaux, que certains auteurs incluent dans ce qu’ils appellent la « gouvernance endogène ».

Comme l’écrit Jean-Eudes Beuret :

« la prise en charge de la gestion de l’environnement ne peut pas être envisagée seulement à l’aune des politiques publiques » (Beuret, 1999)[6].

C’est pourquoi il fait état, dans cet article, de ces initiatives d’agriculteurs, de collectivités publiques locales ou d’associations, qui participent à une « gestion concertée de l’espace rural ».

Mettre en évidence ces initiatives est aussi l’ambition que se sont donnée ce même auteur et Anne Cadoret dans leur ouvrage « Gérer ensemble les territoires ». Ils y présentent les résultats de leur analyse de 300 projets environnementaux issus d’initiatives locales, soutenus entre 2003 et 2007 par la Fondation de France dans le cadre de son programme « Ensemble pour gérer le territoire ». Les auteurs se sont ainsi intéressés à ce « fourmillement d’initiatives locales » (Beuret et Cadoret, 2010, p. 20)[7] d’agriculteurs, d’associations locales, de résidents, qui se mobilisent et mobilisent autour d’eux d’autres acteurs pour agir. Ils « se concertent parce que c’est le moyen identifié pour sortir d’une situation bloquée, car agir seul n’est pas suffisant lorsqu’un conflit paralyse toute avancée, ou parce qu’il est nécessaire d’imaginer l’avenir avec d’autres pour engager un projet » (Beuret et Cadoret, 2010, p. 21). Ils en viennent à préconiser de dépasser l’opposition entre démocratie représentative et démocratie participative, pour promouvoir une « démocratie coopérative », « qui soit le fait de pouvoirs publics et de citoyens actifs, porteurs d’initiatives » (Beuret et Cadoret, 2010, p. 206).

Toutefois, deux raisons m’ont conduite à restreindre ma comparaison entre animation de la concertation et facilitation stratégique aux seuls processus menés dans le cadre de politiques publiques.

La première est la visibilité de ces processus. La concertation menée dans le cadre de politiques publiques a donné lieu à de nombreuses publications et recherches, ce qui rend son étude plus riche. Je n’ai en effet pas pu « vivre » la concertation, si bien que mon travail est ici de nature bibliographique. Or : « Le champ de la concertation dans l’action et l’espace public, en France, semble ainsi partagé entre un hémisphère nord reconnu et assez bien doté, où l’on retrouve des procédures et des instances telles que des débats publics, conférences de citoyens, Agenda 21, Schémas d’aménagement et de gestion de l’eau, etc., et un hémisphère sud, constitué d’une multitude d’initiatives de dialogue territorial qui manquent de moyens et de visibilité. » (Beuret et Cadoret, 2010, p. 204) Cet « hémisphère sud » de la concertation m’était donc plus difficile d’accès.

La seconde raison est que cette concertation issue d’initiatives locales donne rarement lieu à l’intervention d’un tiers :

– soit elle n’est pas accompagnée (et dans ce cas, si facilitation il y a, elle ne peut être qu’ « interne », ce qui renvoie à un autre sujet de recherche, intéressant bien sûr, mais qui ne rentrait pas dans le cadre de ma thèse) ;

– soit il s’agit de « médiation », et cela a été traité ailleurs dans ma thèse ;

– soit il y a un accompagnement, mais qui est en fait de la « formation et du conseil » de « l’animateur du dialogue, mais aussi de ses interlocuteurs » (Beuret et Cadoret, 2010, pp. 176-177). Et alors à mon sens, cela n’est pas comparable à la facilitation stratégique (elle ne vise pas à « former » à l’animation).

Ainsi, lorsque je parle de « concertation » dans cet article, il s’agit uniquement de la concertation menée dans le cadre de politiques publiques.

Facilitateurs et animateurs de la concertation : une approche différente de l’expertise, qui amène à questionner les objectifs de chacune des approches

Le premier point sur lequel a porté ma comparaison de l’animation de la concertation avec la facilitation stratégique est le rapport à l’expertise.

Dans les dispositifs de concertation, les experts d’un côté, le public de l’autre

J’ai montré dans ma thèse que la question de l’expertise était cruciale lorsque l’on parlait de facilitation stratégique. Elle l’est aussi lorsque l’on parle de concertation, car elle renvoie à des questionnements sur la démocratie, chers à ses acteurs. Qui considère-t-on comme expert ? Qui est légitime à fournir ou à recevoir de l’information, de la connaissance, et lesquelles ? Ce sont là autant de questions qui renvoient à celles de la démocratie.

La lecture de différents articles m’a suggéré que les « experts » tiennent un rôle particulier dans les dispositifs de concertation. Il semble en effet que tout se passe comme si se trouvaient, d’un côté, des experts sollicités pour fournir de l’information, pour apporter du savoir, une expertise sur le fond du sujet, et d’un autre côté un public non initié , sensé « apprendre », recevoir de l’information et en tenir compte pour donner son avis au sujet de la question abordée. Il y a donc au départ un public à informer, voire à former, face à un ensemble de « sachants » (les « experts », qui ne savent pas nécessairement qu’elle est la « bonne décision » à prendre, mais qui connaissent les tenants et aboutissants de la problématique).

C’est ce que traduit, selon moi, l’usage du terme « profanes », pour parler de ces citoyens prenant part à des démarches de concertation. Dans leur ouvrage intitulé « Agir dans un monde incertain », Callon, Lascoumes et Barthe (2001)[8] expliquent que les « controverses socio-techniques » amènent les citoyens, aussi appelés « profanes », à vouloir prendre part à des décisions jusque-là prises par les représentants de la démocratie représentative. Ces controverses socio-techniques émergent en effet dans un contexte où la frontière entre science et politique est devenue floue[9]. Pour autant, cela ne conduit pas les auteurs à affirmer que ces citoyens sont des « experts » de la question. Michel Clæssens écrit, au sujet de cet ouvrage, que ses auteurs « prônent une légitimation de la voix des « profanes » (comme des riverains, des représentants de mouvements associatifs, etc.) dans les débats et prises de décision sur la technoscience, aux côtés des scientifiques et des experts » (Clæssens, 2009, p. 152)[10].

Il y a donc bien les profanes d’un côté et les experts de l’autre. C’est aussi l’idée sur laquelle repose le fonctionnement des conférences de consensus (aussi appelées conférences de citoyens). Un panel de citoyens « neutres » est invité à être « formé » par des experts, sur un sujet précis, puis à débattre pour donner son avis et fournir des recommandations pour une décision ultérieure. Néanmoins, dans ce cas, il semble qu’une forme d’expertise (même si elle n’est pas appelée comme cela) est reconnue aux citoyens. Michel Clæssens  écrit en effet : « Ces manifestations forcent à reconnaître que les profanes apportent une autre forme de savoir, une prudence et même une sagesse qui contribuent à rendre les applications de la science plus objective, dans le sens où elles auront à répondre à un maximum d’objections. » (Clæssens, 2009, p. 162) Il conclut en disant qu’ « il nous faut donc admettre que, dans le domaine scientifique également, les profanes peuvent valablement élaborer des propositions pour gérer des situations d’incertitude » (Clæssens, 2009, p. 164).

Je ne remets en cause ni l’intérêt ni la légitimité de ces processus. Au sujet des conférences de consensus, Michel Clæssens fait d’ailleurs une évaluation tout à fait positive : « Ces conférences constituent à mes yeux les meilleures expériences de communication de la science. […] Cela a bien été démontré par la problématique des OGM » (Clæssens, 2009, p. 164). Je mets simplement en évidence cet agencement entre « profanes » et « experts », parce qu’il n’est pas présent dans un processus de facilitation stratégique.

En fait, dans un processus de facilitation stratégique, on ne se rend pas compte a posteriori que les citoyens peuvent élaborer des propositions intéressantes. C’est le postulat initial. Le facilitateur stratégique considère, et ce dès le début du processus, que l’ensemble des acteurs, et non seulement certains, sont « les experts » de la situation et de la problématique abordée. Ils sont, dès le début, invités à se prononcer en tant que tels. Bien sûr, si les acteurs en ressentent le besoin, ils peuvent, à un moment du processus, faire appel à des spécialistes (par exemple de la chlordécone pour le cas de la mission Martinique), s’ils estiment avoir besoin d’informations dont ils ne disposent pas entre eux, mais qui existent en dehors du territoire. Mais ce sera en complément de la co-expertise qu’ils auront déjà menée ensemble.

Il semble donc que ce positionnement vis-à-vis de l’expertise soit un point de distinction entre facilitation et animation de la concertation.

Il est intéressant de constater que pourtant, les démarches participatives se sont justement construites en opposition au clivage entre « experts » et « profanes ». C’est ce que rappelle Magali Nonjon pour expliquer que les « professionnels de la participation » se revendiquent peu comme « experts » (constat qu’elle fait lors de son travail de thèse au sujet de ces professionnels de la participation). Elle écrit : « L’absence de référence explicite à cette figure [celle de l’expert] et aux attributs traditionnels qui la caractérisent doit bien évidemment à la nature même des politiques participatives. Ces dernières se nourrissent, en effet, bien souvent d’un discours anti-expert. C’est d’ailleurs sur la volonté de dénoncer la coupure entre l’expert qui sait et le profane qui ignore qu’elles se sont, en partie, construites. » (Nonjon, 2006, p. 171)[11]

Mais voilà, si la volonté de ne pas opposer « experts » et « profanes » était là initialement, dans la pratique, les choses se passent autrement. Cette thèse montre que les professionnels de la participation ont tout intérêt à se rendre « invisibles », pour d’une part « accroître leur force sociale » (l’étude montre l’importance du militantisme chez nombre de ces professionnels de la participation), et d’autre part « façonner la demande de participation » (se rendre indispensables pour organiser et animer les dispositifs participatifs, de façon à maintenir voire développer leur activité). Et ceci a pour conséquence de creuser l’écart entre ces professionnels, devenus « experts » des dispositifs participatifs, et les « profanes » que sont les citoyens. L’auteure écrit ainsi que « ces deux conditions contribuent à un renforcement des positions de domination et de la coupure entre le profane ignorant et l’expert qui sait. » (Nonjon, 2006, p. 436)

Ici, il était question, non de l’expertise des citoyens / acteurs du territoire, mais de l’expertise des « professionnels de la participation », c’est-à-dire des personnes chargées d’organiser et d’animer des dispositifs participatifs. Là aussi donc, nous pouvons constater une différence avec la facilitation stratégique, car à aucun moment le facilitateur stratégique ne cherche à se « rendre invisible » pour mieux influencer le déroulement du processus. Il ne cherche pas à se « fondre » parmi les acteurs[12], ce que Magali Nonjon constate au sujet des professionnels de la participation.

Il est donc ressorti de mes lectures que la concertation développe des dispositifs dans une optique d’ « appropriation » par les citoyens, que cette appropriation concerne des informations techniques ou scientifiques, ou qu’elle concerne le fonctionnement du dispositif lui-même. Ceci étant dit, il est important de noter que de nombreuses recherches sont actuellement en cours au sujet d’une nouvelle conception de l’expertise dans la participation. Certains auteurs mettent en effet en évidence les « limites des savoirs scientifiques, un mouvement vers la reconnaissance d’autres formes de savoirs légitimes » (Blondiaux et Fourniau, 2011)[13]. Peut-être que la concertation considérera bientôt les citoyens comme « des experts comme les autres ».

Les démarches de concertation visent davantage une décision qu’un changement de gestion

Il me semble qu’un élément important pourrait expliquer cette différence de positionnement vis-à-vis de l’expertise. Dans le cas d’un processus de facilitation, les acteurs sont considérés comme des gestionnaires effectifs et / ou potentiels du vivant, tandis que les dispositifs de concertation mis en œuvre dans le cadre de politiques publiques s’intéressent à la décision (et non à la gestion). L’objectif de la facilitation stratégique est d’améliorer la gestion. Celui de la concertation est de prendre une « bonne » décision, tel que le montre cette définition de la concertation :

« la concertation est une politique de consultation des personnes concernées par une décision avant que celle-ci ne soit prise. La concertation consiste à confronter les propositions du maître d’ouvrage à la critique des acteurs intéressés. Le pétitionnaire s’engage à écouter les avis et les suggestions des personnes consultées, à éventuellement modifier son projet pour tenir compte de leurs contre-propositions, voire à y renoncer intégralement. » (Merad, 2007) [14]

C’est peut-être cette différence d’objectif qui est à l’origine de ces différentes façons de considérer les personnes prenant part aux processus.

Mais cette analyse me semble un peu rapide. Dans le cas de la facilitation stratégique, il est clair qu’il s’agit de résoudre ensemble un problème (parce qu’on ne peut faire autrement), et cela nécessite de s’organiser différemment. Dans le cas de la concertation, il s’agit soit, pour des questions d’efficacité[15], de faire valider un projet (tel quel ou modifié) dont la responsabilité est et restera publique (il s’agit donc d’une décision), soit de souhaiter (de façon plus ou moins militante) que la démocratie représentative soit complétée par de la démocratie participative, c’est-à-dire estimer que les citoyens ont le droit / le devoir de participer à la décision publique.

Dans ce second cas, il y a donc, au-delà de la décision visée (au sujet du projet ou de la question abordée), une visée qui touche à l’organisation du fonctionnement des acteurs (en l’occurrence du fonctionnement démocratique). Dans sa thèse, Magali Nonjon (2006) dresse une cartographie des professionnels de la participation suivant deux axes : celui des compétences / savoir-faire, et celui des objectifs. Ce dernier est révélateur, car il met en évidence l’ « aide à la décision publique » et l’ « amélioration de la démocratie » comme étant les deux principaux objectifs de la participation. Par « aider à la décision publique », il est entendu « accompagner les collectivités, les entreprises, dans l’étude, l’élaboration et la mise en place de leur projet » (Nonjon, 2006, p. 158). Par « améliorer la démocratie », il est entendu « répondre à la crise de la citoyenneté et de la démocratie en France », si bien que « les dispositifs de concertation sont, dans cette optique, considérés comme de véritables écoles de démocratie » (Nonjon, 2006, p. 159).

Si le processus de facilitation vise à accompagner les acteurs, s’ils le souhaitent, dans un changement d’organisation / de mode de gestion du vivant, peut-on affirmer que la concertation ne vise pas à remettre en question l’organisation du système des acteurs ? Au-delà de la prise de décision, le développement de la concertation ne s’accompagne-t-il pas d’une réflexion sur la façon de travailler ensemble et de s’organiser pour agir ?

Il est difficile de répondre à cette question. Mais ce qui apparaît néanmoins, c’est que malgré cette volonté de développer la démocratie participative, d’une part les démarches de concertation n’affichent pas comme objectif un changement de mode de gestion du vivant, et que d’autre part elles peinent à s’accompagner d’un changement démocratique. Pour illustrer cela, nous pouvons citer l’article « La démocratie participative en représentation », dans lequel Cécile Blatrix (2009)[16] défend l’idée que « les dispositifs de démocratie participative font partie intégrante de la démocratie représentative », car ils « semblent voués, soit à laisser jouer le jeu de la délégation (enquête publique, débat public…) soit à construire de toutes pièces de nouveaux types de représentants » (expliquant par là la difficulté à mobiliser et fidéliser les citoyens dans leur participation à ces processus). Elle affirme ainsi que les dispositifs de démocratie participative n’arrivent en réalité pas à s’extraire de la démocratie représentative, voire même viennent la renforcer, les acteurs de la démocratie représentative ayant davantage de visibilité dans les processus participatifs. Elle écrit ainsi que « l’égalité d’accès au débat est donc une fiction. Tout contribue à donner une place particulière aux élus, et, dans une moindre mesure, aux acteurs collectivement organisés », et que « tout se passe donc comme si le système représentatif avait la capacité d’absorber et de neutraliser dans sa propre logique les innovations participatives. Injecter des démarches participatives dans un système représentatif semble alors une façon de poursuivre la représentation par d’autres moyens. » (Blatrix, 2009)

Dans la même idée, dans une « Lecture critique » des Presses de Sciences Po, Julien Talpin (2008)[17] met en évidence que Loïc Blondiaux, dans son ouvrage « Le nouvel esprit de la démocratie : Actualité de la démocratie participative », met en exergue le paradoxe selon lequel le « potentiel émancipateur [de la démocratie participative, c’est-à-dire de la participation des citoyens aux décisions politiques] dépend avant tout de la volonté de ceux qui détiennent le pouvoir », parce que la démocratie participative ne se développe que dans le cadre de la démocratie représentative en place.

Pour conclure sur ce point, disons que facilitation stratégique et concertation présentent une différence de fond en matière d’objectifs. Soit l’objectif affiché de la concertation est d’aboutir à une décision, et dans ce cas, il est différent de celui d’un processus de facilitation stratégique qui, lui, vise une amélioration de la gestion (qui passe, certes, par des prises de décisions, mais demande surtout aux acteurs un changement de leur propre gestion, et un changement de leur gestion ensemble). Soit, pour des raisons éthiques ou morales, l’objectif affiché de la concertation est de développer la démocratie participative, c’est-à-dire de modifier en profondeur le fonctionnement du système d’acteurs, et de faire des citoyens, acteurs locaux, associations, etc., de véritables acteurs politiques. Mais dans ce cas, cela semble difficile, la démocratie participative venant davantage renforcer que compléter la démocratie représentative. J’ajoute à cela qu’il n’est pas certain que, même dans ce cas, les participants aux dispositifs de concertation soient envisagés comme des « gestionnaires » du vivant. J’ai le sentiment que là encore, ils sont plutôt considérés comme des acteurs de la décision politique. Développer la démocratie participative résulte d’une volonté de faire participer les citoyens à des décisions qu’on estime les concerner, ou d’une volonté de leur reconnaître un « droit » à être impliqués dans des décisions qui impactent leur qualité de vie. Magali Nonjon écrit par exemple que l’objectif d’amélioration de la démocratie consiste à « faciliter la participation des citoyens à la décision ou tout du moins de donner la possibilité à ceux qui n’ont pas le pouvoir de décision d’être entendus par les décideurs » (Nonjon, 2006, p. 159).

Tenir compte de tous les points de vue : la concertation semble peiner à faire preuve de « considération positive inconditionnelle »

Comparer la facilitation stratégique avec l’animation de la concertation m’a aussi permis de mettre en évidence l’importance, dans un processus de facilitation, de l’écoute, équitable et sans jugement, de tous les acteurs (c’est ce que je présente dans le Chapitre VII – B – 2) de ma thèse, consacré à la « considération positive inconditionnelle[18] » dont fait preuve le facilitateur stratégique).

Il m’est en effet apparu que si les dispositifs de concertation menés dans le cadre de politiques publiques visaient une participation « équitable » des acteurs, aussi bien élus que citoyens, représentants d’associations, etc., dans la pratique, cela était difficile à mettre en œuvre. Prendre en compte tous les points de vue, sans jugement préalable, pose question aux animateurs de la concertation, et peut les conduire à devoir gérer de véritables « rapports de force » entre acteurs. Sur ce point aussi, la facilitation stratégique se différencie donc de l’animation de la concertation, puisque la prise en compte de tous les points de vue s’y fait systématiquement. C’est l’un des objectifs du facilitateur stratégique, affiché dès le départ de son intervention, et c’est aussi l’un des savoir-faire qui le caractérise. Nous allons voir que dans le cadre de la concertation, cette difficulté conduit à l’apparition du « garant » de la concertation, qui ouvre de nouvelles perspectives.

La difficile prise en compte de tous les points de vue

Jusqu’à l’apparition de la figure du garant, dont je parlerai ci-dessous, les écrits révèlent un scepticisme quant à la capacité des processus de concertation[19] à donner une place à l’ensemble des visions des acteurs, et à les retranscrire avec justesse. Dans leur article « D’une scène à l’autre, la concertation comme itinéraire », les auteurs constatent que bien souvent, l’animateur de la concertation tente davantage d’imposer son point de vue sur ce qu’il faudrait faire, plutôt que d’écouter et de retranscrire ceux des participants pour co-construire une vision partagée. Ils en expliquent les conséquences négatives : « Là où un animateur tente d’imposer d’emblée sa vision du souhaitable, donc de réunir tous les acteurs concernés pour aborder l’ensemble du problème à une échelle pertinente du point de vue environnemental, on ne peut que constater de nombreux échecs. » Ils recommandent à l’animateur de la concertation de « se [faire] alors traducteur au sens des sociologues de l’innovation » (Beuret et al., 2006)[20].

La difficulté à prendre en compte les points de vue de tous les participants est aussi ce que constate Béatrice Baumann. Parvenir à une véritable équité n’a rien d’évident, même si la volonté de l’animateur est là. Dans son article intitulé « Écoute et parole actives dans un processus de concertation », elle explique que quinze personnes seulement ont « réellement animé le débat » de la Francilienne[21]. Elle ajoute qu’ « il s’agit de représentants associatifs qui, fréquentant assidûment les enceintes de la concertation, ont acquis une certaine aisance sinon une expertise de la parole » (Baumann, 2004)[22]. Ce n’est pas le cas d’autres acteurs, comme les professionnels (agriculteurs, pêcheurs, en général peu familiers des prises de paroles). Il est pourtant essentiel qu’ils puissent s’exprimer.

Par ailleurs, elle met en évidence l’évolution de l’attitude du Préfet (l’animateur de la concertation) dans ce même débat. Elle explique que le Préfet est passé d’une attitude d’ « expert neutre », tentant de « paraître aussi froid que la science », à « une plus grande assertivité », « sans qu’écouter ne soit pris comme un aveu de faiblesse ». Cependant, elle ajoute que si cet acteur a eu l’ « intuition de ce qu’une attitude combinant écoute et parole actives pourrait lui apporter », il n’a pas su trouver le « juste équilibre entre empathie et assertivité » (c’est-à-dire entre une écoute empathique et la manifestation d’un engagement « quasi missionnaire » en faveur de la Francilienne). En conclusion de son article, l’auteure suggère ainsi que les protagonistes de la concertation soient formés à l’écoute et à la parole active en amont des processus, pour éviter qu’ils n’ « apprennent sur le tas », et visiblement de façon partielle, au détriment du bon déroulement des échanges (Baumann, 2004).

Loïc Blondiaux et Jean-Michel Fourniau mettent en évidence que le choix même des mots traduit cette difficulté à intégrer, dans les échanges, l’ensemble des points de vue des acteurs. En effet, ils précisent que le mot « dispositif », employé dans le cadre de la concertation[23], a été défini par Giorgio Agamben, dans son ouvrage « Qu’est-ce qu’un dispositif ? », comme : « tout ce qui a, d’une manière ou d’une autre, la capacité de capturer, d’orienter, de déterminer, d’intercepter, de modeler, de contrôler et d’assurer les gestes, les conduites, les opinions et les discours des êtres vivants » (Blondiaux et Fourniau, 2011).

L’existence de « rapports de force » entre acteurs

En conséquence de cette difficulté à écouter et prendre en compte tous les points de vue des participants à la concertation, certains auteurs vont jusqu’à faire état de rapports de force entre acteurs, qui accentuent la difficulté à échanger sereinement sur les visions et avis de chacun. Ces rapports de force s’instaurent généralement entre, d’un côté, les élus et / ou décideurs, ces « acteurs de la décision » qui se sentent parfois « contraints » d’organiser une concertation, et d’un autre côté les citoyens et associations.

Pour ne citer qu’un exemple, revenons sur la concertation engagée autour du bouclage de la Francilienne entre Cergy et Poissy. Béatrice Baumann explique que « le débat a failli à son objectif de pacification », car « l’organisation des échanges en système qu’on pourrait qualifier de ‘questions posées par le public […] – réponses apportées par les administrations et les experts’, conduit à la cristallisation d’un rapport de force » (Baumann, 2004). Elle ajoute : « De chaque côté, l’on voit donc l’autre comme un adversaire […] Le débat est donc une forme de combat. D’ailleurs, les observateurs de la concertation, qui ont recensé les interventions du public, ont relevé « une progression de l’expression contestataire au détriment des questions au fil du temps ». » (Baumann, 2004)

En résultat, l’auteure écrit que, notamment, le Directeur Régional de l’Équipement (DRE) a « continuellement ressenti leurs interventions [celles du public] comme des attaques ».

En conséquence de cette situation, certains auteurs parlent d’ « échec de la concertation ». Cela semble un peu fort (pour d’autres, il ne faut pas sous-estimer ce que les démarches de concertation apportent de positif). D’autres mettent en évidence le résultat d’une concertation à deux niveaux, qui ne se rencontrent pas : une concertation « descendante », au cours de laquelle des pouvoirs publics cherchent à rallier à leur cause ou à leur projet les autres acteurs, sans véritablement intégrer leurs idées et volontés ; et une concertation « ascendante », issue d’initiatives prises par des acteurs « dont l’objectif est soit de se forger une position commune à défendre auprès des décideurs, soit d’agir ensemble indépendamment de la puissance publique » (Beuret et al., 2006).

Ainsi, il me semble qu’apparaît, suite à cette réflexion sur les rapports de force entre acteurs, l’intérêt, pour les acteurs souhaitant mettre en place une démarche de concertation, de faire appel à un acteur « tiers », rompant la logique d’affrontement « un contre un ».

Peut-être que le facilitateur stratégique pourrait jouer ce rôle, car il impose une « triadisation ». En effet, a contrario de ce que révèle la bibliographie que j’ai menée sur les processus de concertation, la facilitation stratégique ne vise pas à ce qu’un point de vue, aussi légitime et intéressant soit-il, s’impose à l’ensemble des acteurs. Elle vise à accompagner ces acteurs à mettre en place une gestion nouvelle qui soit, pour tous, plus souhaitable que la gestion en cours. L’objectif du facilitateur stratégique est d’accompagner les acteurs à décider et agir ensemble, dans des contextes où ils ne peuvent changer les choses seuls, et où aucun acteur ne peut imposer ses choix aux autres. Pour cela, le facilitateur aide à faire émerger des projets intégrant les visions des acteurs publics comme privés, des personnes physiques comme morales, quelques soient leurs statuts et fonctions, de façon à ce que ces projets soient acceptables par tous.

Peut-être aussi que ce rôle émerge actuellement au sein de la concertation. C’est la supposition à laquelle je suis arrivée suite à mon étude de l’apparition de la figure du « garant de la concertation ».

L’apparition du « garant de la concertation » pourrait changer la donne : le « garant », un facilitateur stratégique ?

Dans le cadre de projets d’infrastructures et de transports importants, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite « loi Grenelle 2 ») introduit la possibilité pour la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) de désigner une personne chargée d’être le « garant de la concertation ». Ainsi, l’article L121-9 du Code de l’Environnement (Modifié par LOI n° 2010-788 du 12 juillet 2010 – art. 246) précise :

« À son initiative ou à la demande du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, la Commission nationale du débat public peut désigner un garant chargé de veiller à ce que la concertation permette au public de présenter ses observations et contrepropositions. »

Par ailleurs, l’Article 7 de la Charte de la Concertation du Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement précise :

« La concertation nécessite souvent la présence d’un garant. Lorsque la présence d’un garant de la concertation se révèle opportune, sa désignation procède d’un consensus aussi large que possible. Le garant de la concertation est impartial et ne prend pas parti sur le fond du dossier. Il est désigné parmi des personnalités possédant des qualités intrinsèques : sens de l’intérêt général, éthique de l’indépendance, aptitude à la communication et à l’écoute. […] »

Ainsi, il semble que l’apparition de la figure du garant introduise, de façon formelle, un tiers dans les processus de concertation, devant faire preuve de savoir-faire et savoir-être nécessaires pour offrir la possibilité aux acteurs d’être entendus et compris, sans jugement, dans leurs visions de la situation. Il m’a donc semblé pertinent de comparer cette nouvelle figure de la concertation avec celle du facilitateur stratégique. Autrement dit, le garant de la concertation est-il un facilitateur ?

Peu d’articles ou de documents existent actuellement sur cet acteur particulier, dont le rôle n’est pas encore bien défini. Une étude de l’association « Décider ensemble » précise en effet que « leur rôle n’est […] pas toujours clairement défini, d’autant plus que les pratiques varient. L’enquête montre en effet que la notion de garant est loin d’être stabilisée » (Association Décider ensemble, 2011)[24]. Cette étude montre que le garant peut être désigné par différents acteurs (maître d’ouvrage, État, CNDP, etc.), et avoir différents profils. Il peut en effet être un prestataire tel qu’un bureau d’études, un professionnel de la communication ou de la concertation ; il peut être un fonctionnaire ou une association désignée par l’État ; il peut être une personnalité politique ; il peut être un universitaire ; il peut être un animateur désigné par la CNDP ; etc. Cela est même parfois plus complexe encore, lorsque le garant est une « instance collégiale », ou un « individu désigné par le préfet à la demande de la CNDP », ou « une personnalité désignée par le maître d’ouvrage mais rémunérée par une collectivité ».

Un point ressort néanmoins de la lecture des différents documents que j’ai trouvés, et il semble être le plus important. C’est celui de la neutralité du garant « sur le fond du dossier », qui permet de tenir compte des avis de tous les acteurs. Le garant doit être à l’écoute de tous les points de vues, de toutes les propositions (et contrepropositions) et ne doit pas chercher à les influencer ou à les hiérarchiser. Sur ce point, sa position rejoint celle du facilitateur stratégique. L’étude de l’Association Décider ensemble présente ainsi le garant comme un « vecteur de neutralité et de qualité du dialogue » (Association Décider ensemble, 2011). Pour ce faire, sa position de tiers est présentée comme indispensable. Ainsi, l’étude précise que le garant est utile pour « améliorer les relations entre la maîtrise d’ouvrage et les parties prenantes » et « avoir une garantie de l’impartialité des débats et une prise en compte de tous les avis ».

Dans ce cadre, l’étude va plus loin et établit que trois rôles sont possibles pour les garants. L’un d’entre eux est un rôle intermédiaire entre d’une part l’observation distanciée (non influente sur le processus), et d’autre part l’engagement (c’est-à-dire le cas où le garant est force de propositions). Ce rôle intermédiaire est qualifié de « rôle de facilitateur ou d’interface ». Sans beaucoup de précision, il est écrit que ce rôle consiste, « dans une posture intermédiaire, [à] transmettre la parole du maître d’ouvrage et des parties prenantes et [à] participer à l’animation des débats » (Association Décider ensemble, 2011). Ce rôle intermédiaire de garant serait-il similaire à celui du facilitateur stratégique ?

Il semble encore trop tôt pour affirmer que le garant de la concertation est un « facilitateur » au sens où je l’ai décrit, et pour dire que cela se traduit de façon opérationnelle dans les processus de concertation. Cependant, en l’état actuel des réflexions, il semble que cette possibilité soit ouverte. Ainsi, la notion de « facilitation stratégique », ainsi que l’ensemble des savoir-faire et savoir-être qu’elle recouvre, pourraient-ils être mis au service de la concertation, en particulier au travers de cette figure singulière du garant ?

Conclusion

Comparer la facilitation stratégique avec l’animation de la concertation m’a paru nécessaire étant données leurs similitudes en termes d’objectifs et de déroulement. Si la concertation est principalement axée sur des rencontres multi-acteurs, tandis que la facilitation stratégique se consacre également beaucoup aux rencontres individuelles, il n’en reste pas moins que les deux poursuivent l’objectif de réunir de multiples acteurs dans un dialogue, en vue de trouver un accord dans une situation complexe et problématique.

Restreignant mon analyse aux processus de concertation menés dans le cadre de politiques publiques, j’ai cherché à répondre à la question : y a-t-il de la facilitation stratégique au cœur des processus de concertation ?

Pour cela, j’ai travaillé sur deux points en particulier : la relation de la concertation à l’expertise, et sa capacité à prendre en compte les points de vue de tous les participants.

Le travail mené sur le premier point m’a permis de mettre en évidence une différence importante entre la concertation et la facilitation stratégique, puisqu’il apparaît que les processus de concertation établissent une distinction nette (même si celle-ci n’est pas souhaitée) entre les « experts » d’un côté et le public, les citoyens « profanes » de l’autre. La facilitation stratégique, elle, considère d’emblée tous les acteurs, qu’ils se présentent ou non comme spécialistes de la question abordée, comme des « experts » de la situation et de la problématique traitée, à leur niveau personnel et à un niveau plus global. Cette constatation m’a conduite à proposer une hypothèse explicative de cette différence, à savoir que l’objectif de chacune des approches est différent. Dans le cas de la facilitation stratégique, il s’agit de changer les modalités d’une gestion du vivant (les acteurs sont donc considérés dès le départ, et tout au long du processus, comme des « gestionnaires » du vivant). Dans le cas de la concertation, il s’agit de prendre ensemble une décision, et même si un changement de fonctionnement du système d’acteurs peut aussi être visé (en complétant la démocratie représentative par de la démocratie participative), cela est, dans les faits, difficile à mettre en œuvre, et sans doute aussi orienté vers la décision plus que vers la gestion.

Au sujet du second point, une différence est aussi apparue. La facilitation stratégique repose sur l’écoute et la prise en compte, équitable et sans jugement, de tous les points de vue en présence, quels que soient les acteurs concernés (la « considération positive inconditionnelle »). Cela se fait grâce aux savoir-faire et savoir-être du facilitateur stratégique, caractéristiques de sa fonction. De son côté, l’animateur de la concertation peut avoir des profils très variés, être plus ou moins « tiers » dans le processus, et plus ou moins formé à l’écoute et à l’empathie. En conséquence, la concertation semble peiner à prendre en compte tous les points de vue, et ce de façon équitable, ce qui engendre parfois des « rapports de force » entre acteurs.

Dans ce contexte, l’apparition de la figure du « garant de la concertation », officialisée en juillet 2010 dans le Code de l’Environnement, pourrait changer la donne. À la date de rédaction de ma thèse, il est encore trop tôt pour définir clairement les objectifs, savoir-faire et savoir-être de cet acteur « tiers ». Ainsi la question reste ouverte : le « garant de la concertation » est-il un « facilitateur stratégique » ? À cette question en est liée une autre : la facilitation stratégique pourrait-elle être mise au service des processus de concertation mis en œuvre dans le cadre de politiques publiques ?

Elise LEVINSON


[1] Le principe 10 de la Déclaration de Rio sur l’Environnement et le Développement de 1992 stipule que : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l’environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et
encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré. »

[2] ADEME (2011), La concertation en environnement : éclairage des sciences humaines et repères pratiques, ADEME (Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie), Angers

[3] Cet auteur ne semble pas faire de distinction entre « collectif » et « commun », en témoigne ce passage qui parle d’une « action collective en vue d’un but commun ». L’approche patrimoniale, elle, pose une distinction fondamentale.

[4] Touzard, H. (2006), « Consultation, concertation, négociation. Une courte note théorique », Négociations, 2006/1 n° 5, pp. 67-74, [en ligne], http://www.cairn.info/revue-negociations-2006-1-page-67.htm (Consulté le 18 avril 2013)

[5] J’utilise le terme « animation » de la concertation car c’est celui qui est apparu le plus souvent lors de mes recherches. Les auteurs parlent majoritairement de l’ « animateur » de la concertation pour parler de la personne qui donne la parole, organise les échanges et les débats, en fait une synthèse, etc.

[6] Beuret, J.E. (1999), « Petits arrangements entre acteurs… Les voies d’une gestion concertée de l’espace rural », Nature Sciences Sociétés, Vol.7 n°1, pp. 21-30

[7] Beuret, J.E et Cadoret, A. (2010), Gérer ensemble les territoires, Vers une démocratie coopérative, Éditions Charles Léopold Mayer, Paris

[8] Callon, M., Lascoumes, P. et Barthe, Y. (2001), Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Éditions du Seuil, Paris

[9] D’une part parce que les scientifiques n’ont plus le monopole dans le domaine des choix techniques, du fait des incertitudes auxquelles la science fait face, et d’autre part parce que les situations qui se présentent posent des questions d’ordre social (déchets nucléaires, sang contaminé, OGM, ESB, etc.). D’où le terme « controverses socio-techniques ».

[10] Clæssens, M. (2009), Science et communication : pour le meilleur ou pour le pire ?, Éditions Quae, Versailles

[11] Nonjon, M. (2006), « Quand la démocratie se professionnalise… » Enquête sur les experts de la participation, Thèse pour obtenir le grade de Docteur en Science Politique, Université Lille2, Lille

[12] Le facilitateur stratégique se pose clairement en acteur tiers à la situation, ne prend pas parti et écoute tous les acteurs avec le même non-jugement.

[13] Blondiaux, L. et Fourniau J.M. (2011), « Un bilan des recherches sur la participation du public en démocratie : beaucoup de bruit pour rien ? », Participations, 2011/1 n° 1, pp. 8-35

[14] Merad, M. (2007), « La concertation : une nouvelle dimension dans la gestion d’un territoire à risque », Responsabilité & Environnement, n° 45, janvier, pp. 51-56

L’auteure a repris la définition du glossaire des concepts liés au développement durable du DGUHC-MAD/Certu/Cete (2001).

[15] Il ressort que certains dispositifs de concertation sont menés afin d’améliorer l’efficacité des projets proposés par leurs organisateurs. Ceux-ci estiment en effet qu’une absence de concertation pourrait mener à des oppositions de la part de citoyens (souvent constitués en associations), ce qui ralentirait le projet.

[16] Blatrix, C. (2009), « La démocratie participative en représentation », Sociétés contemporaines, 2009/2 n° 74, pp. 97-119

[17] Talpin, J. (2008), « Lecture critique de l’ouvrage de Loïc Blondiaux : Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative », Revue française de science politique, 2008/4 Vol. 58, pp. 682-683, [en ligne], http://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2008-4-page-679.htm (Consulté le 18 avril 2013)

[18] Terme repris suite à la lecture des travaux de Carl Ransom Rogers.

[19] Je parle toujours des processus de concertation menés dans le cadre de politiques publiques.

[20] Beuret, J.E, Pennanguer, S., Tartarin, F. (2006), « D’une scène à l’autre, la concertation comme itinéraire », Natures Sciences Sociétés, n° 14, pp. 30-42

[21] Ce débat est une procédure de concertation engagée autour du bouclage de la Francilienne entre Cergy et Poissy. C’est une procédure fondée sur la circulaire Bianco (Circulaire n° 92-71 du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures, qui instaure l’obligation d’un débat faisant intervenir le public dans le cas de ces grands projets).

[22] Baumann, B. (2004), « Écoute et parole actives dans un processus de concertation. Le cas de la Francilienne », Revue française de gestion, 2004/6 n° 153, pp. 157-172, [en ligne], http://www.cairn.info/revue-francaise-de-gestion-2004-6-page-157.htm (Consulté le 18 avril 2013)

[23] On parle en effet de « dispositifs de concertation ».

[24] Association Décider ensemble (2011), Analyse des pratiques de la concertation en France, Rapport final, Décider ensemble, Paris

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