Mission eau et agriculture en Normandie

Quand les moyens et la volonté d’un projet de développement durable sur une aire d’alimentation de captage sont réunis, mais que la dynamique d’acteurs reste à construire

bonhomme_serre_la_mainvfJe vous présente ici l’une des deux démarches de facilitation menées en Normandie lors de ma thèse. Missionnés par la Communauté d’agglomération Seine-Eure (« CASE », dont le siège se trouve à Val-de-Reuil) et par l’Agence de l’Eau Seine-Normandie (AESN), nous avons accompagné les acteurs dans le « projet des Hauts-Prés », qui consiste à développer une activité agricole biologique sur le périmètre rapproché d’un captage d’eau potable, afin de préserver dans le temps sa bonne qualité sanitaire. Ce projet, innovant et intégrateur, entre dans le cadre d’une vision globale de la gestion de l’eau et du vivant sur le territoire de la Communauté d’agglomération, et se positionne comme un projet-pilote dans le domaine.

Contexte d’intervention et déroulement opérationnel

Les raisons de l’audit patrimonial

La proposition d’intervention de l’équipe de facilitation auprès de la Communauté d’Agglomération Seine-Eure (CASE) présentait la finalité suivante : « La Communauté d’agglomération Seine-Eure et l’Agence de l’Eau Seine-Normandie (territoire Seine-Aval) ont développé une démarche d’implication des acteurs visant à améliorer la gestion de la qualité de l’eau et à initier une gestion du vivant d’un nouveau type au sein de l’agglomération. Cette démarche, qui converge fortement avec les démarches patrimoniales, est originale tant du point de vue de la gestion de la qualité de l’eau dans le bassin Seine-Normandie, que du point de vue des Communautés d’agglomération en France. Pour évaluer cette démarche et en diffuser les enseignements, il est proposé de faire un retour d’expérience autour des principaux acteurs publics et privés concernés. Ce retour d’expérience sera conduit selon la méthode de l’audit patrimonial, de façon à permettre l’amélioration de la démarche en cours et pour servir de base à la diffusion des résultats dans l’agglomération Seine-Eure, dans le Bassin Seine-Aval, mais aussi plus largement dans le bassin Seine-Normandie et dans l’ensemble des agglomérations confrontées aux questions de gestion de la qualité de l’eau et du vivant. »

L’idée était donc d’aller à la rencontre des acteurs du projet porté par la Communauté d’Agglomération Seine-Eure[1] (le projet dit « des Hauts-Prés », que je présente plus en détail ci-dessous), grâce au soutien financier de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie[2], pour accompagner le déploiement de ce projet et la diffusion de ses résultats. Pour ce faire, un audit patrimonial a été réalisé entre mi-juin et mi-septembre 2012, à la convergence des attentes de ces deux commanditaires.

La CASE, créée en 2001, réunit 29 communes au cœur d’une boucle de la Seine en Haute-Normandie, dans le bassin Seine-Aval.

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Localisation de la Communauté d’agglomération Seine-Eure (CASE), dans le département de l’Eure, Haute-Normandie (rapport de synthèse de l’audit patrimonial)

Le territoire de la CASE est marqué par la présence de l’eau, à la fois historiquement, et symboliquement. Cela se traduit administrativement par la prise en charge par l’agglomération de l’ensemble des compétences dans ce domaine (« petit » et « grand » cycles de l’eau), ce qui est une spécificité de la Communauté d’agglomération. Ainsi, en matière d’eau potable et d’assainissement (« petit cycle de l’eau »), la CASE a sur son territoire 7 captages, représentant 4 millions m3/an. Le captage le plus important sur le territoire est celui des Hauts-Prés : il alimente les 2/3 des habitants du territoire, soit 40 000 personnes. Ce captage stratégique est de bonne qualité (son eau ne contient aucun nitrate et très peu d’atrazine). En matière de gestion des rivières et des milieux naturels (« grand cycle de l’eau »), la CASE travaille à la revalorisation des zones humides et des cours d’eau pour restituer la continuité écologique. Ces deux compétences complémentaires permettent à la CASE de construire une vision et une action globale en matière de gestion de l’eau.

Dans ce cadre, un projet partenarial se construit depuis 2005 sur l’Aire d’Alimentation du Captage (AAC) des Hauts-Prés. Ses objectifs sont ambitieux et multiples : il s’agit de protéger de façon préventive la ressource en eau, par la pratique de l’agriculture biologique sur le périmètre rapproché du captage, tout en développant un volet d’insertion et d’alimentation des cantines scolaires en produits locaux issus de l’agriculture biologique. La transversalité des enjeux abordés, ainsi que les démarches de concertation initiées par la CASE, font de ce projet un symbole de la politique de développement durable de la collectivité, et entre dans son document cadre en la matière, l’Agenda 21.

Le « projet des Hauts-Prés » est situé sur une AAC, laquelle est découpée en deux zones : le périmètre rapproché et le périmètre éloigné.

Le périmètre rapproché des Hauts-Prés est une zone à usage agricole depuis de nombreuses années, qui appartenait à l’Établissement Public Foncier de Normandie : cette zone, initialement prévue pour être urbanisée en zone d’activité pour la Ville Nouvelle de Val-de-Reuil, ne l’a jamais été, du fait sans doute de son caractère inondable. Les agriculteurs exploitant les terres à l’époque avaient été expropriés, puis les terres ont été louées avec des baux annuels, souvent par leurs descendants. La première étape pour la CASE fut donc d’acquérir les terres du périmètre rapproché du captage. Entre 2009 et 2011, 110 hectares de terrains ont été achetés par la CASE auprès de l’Établissement Public Foncier de Normandie, aidée à 80% par l’AESN, le Conseil Général et l’État. Lors du rachat, les terres étaient exploitées par 7 céréaliers, à qui la CASE a proposé de continuer à exploiter les terres à la condition de passer en agriculture biologique. Dans le cadre du projet, cette zone de 110 hectares est destinée à recevoir deux types de productions agricoles biologiques :

– La culture céréalière, sur 80 hectares. Parmi les 7 céréaliers, 4 ont accepté de participer au projet et restent locataires des terres avec des baux de 9 ans (et non plus annuels) afin de permettre une moindre précarité de leur statut, indispensable pour passer en agriculture biologique. La conversion a démarré en 2011.

– Le maraîchage et l’apiculture, sur 30 hectares. Ces activités ont été décidées par la CASE suite à une étude d’opportunité. Étant donné qu’il n’y avait aucune activité de maraîchage sur la zone auparavant, la CASE a lancé un appel à projets en 2010 afin d’attirer des porteurs de projet. Cet appel à projets a été relancé en 2011. Début 2012, 6 candidats ont été retenus : 5 exploitants dont 4 qui démarrent leur activité, et une association d’insertion. Il y a de plus un apiculteur.

– À l’été 2012, la CASE lance des travaux sur la zone afin d’installer un système d’irrigation, l’électricité et des clôtures.

Au sein du périmètre éloigné des Hauts-Prés, la CASE gère 50 hectares de terres dans la « zone humide des Pâtures ». Il est prévu, dans le cadre du projet global, que cette zone soit renaturée et rendue en partie accessible au public avec l’ouverture de sentiers pédagogiques. Elle sera une zone privilégiée de protection de la biodiversité. En 2012, une nouvelle étape du projet a été franchie avec l’acquisition du bâtiment des Hauts-Prés, une ancienne usine de production de fûts métalliques à usage industriel. En effet, un bâtiment apparaissait indispensable pour accueillir et soutenir l’activité de maraîchage. Le bâtiment fut également l’objet de travaux électriques avant les travaux plus importants d’aménagement, qui ont eu lieu pendant l’hiver 2012.

Depuis 2005, la CASE a mené le projet des Hauts-Prés au gré des occasions, sans présager de l’amplitude qu’il prendrait. Le projet s’est en particulier basé sur des opportunités foncières (terres, bâtiment), sans véritablement faire l’objet d’un plan d’action global et anticipant l’avenir. Par ailleurs, c’est un projet à forts enjeux et qui implique de nombreux acteurs. Par conséquent, au courant de l’année 2012, la CASE a vu dans la réalisation d’un audit patrimonial l’occasion de :

– Faire un bilan des actions déjà menées dans le cadre de ce projet ;

– Prendre du recul pour anticiper l’avenir et permettre la poursuite du projet dans les meilleures conditions ;

– Se donner les moyens de poursuivre la mobilisation des acteurs concernés ;

– Valoriser cette démarche et son territoire.

Parallèlement, l’Agence de l’Eau Seine-Normandie (AESN) a été partenaire du projet dès la première heure, que ce soit techniquement ou financièrement. Ainsi, courant 2012, l’AESN était intéressée dans le soutien financier de l’audit patrimonial, car elle cherchait à :

– Soutenir une innovation dans le domaine de la gestion de l’eau et s’assurer du bon déroulement du processus ;

– Trouver un modèle économique et socio-politique reproductible sur d’autres zones de captage (afin d’en faire un projet « vitrine »).

Les objectifs de ces deux institutions convergeaient donc, et elles s’accordaient sur la nécessité de recueillir les visions des acteurs concernés dans le but d’établir une co-expertise stratégique. Ainsi, la Communauté d’Agglomération Seine-Eure et l’Agence de l’Eau Seine-Normandie ont décidé de commanditer ensemble un audit patrimonial. L’AESN a assuré les financements de l’audit et la CASE son suivi opérationnel. L’intitulé de l’audit a été formulé de la façon suivante :

« Conditions et moyens de l’amélioration de la gestion de la qualité de l’eau et du vivant sur le territoire de la Communauté d’Agglomération Seine-Eure, dans le bassin Seine-Aval : quelle stratégie pour les Hauts-Prés ? »

La réalisation opérationnelle de l’audit patrimonial

La liste des personnes à auditer fut établie en partenariat entre l’équipe de facilitation et les deux commanditaires. Les acteurs ont été choisis afin de former un panel représentatif de l’ensemble des acteurs concernés par le projet. Ils sont :

– Des élus et des agents de la CASE

– Des agents de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie

– Des agents des collectivités locales : Conseil Régional, Conseil Général

– Des agents de l’État : Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM), Direction Régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt (DRAAF)

– Des acteurs institutionnels du monde agricole

– Des représentants de coopératives agricoles

– Des céréaliers exploitant la zone des Hauts-Prés

– Des maraîchers et autres porteurs de projets (apiculteur, Association Aurore)

– Des représentants d’associations

– Un Golf situé sur la zone

Un courrier a été envoyé à chaque acteur, co-signé par l’AESN et la CASE, et l’informant de la démarche en cours. Puis, entre mi-juin et mi-juillet 2012, 35 personnes ont été auditées en 34 entretiens, ce qui représente 70 heures d’audit. Les résultats des entretiens ont ensuite été intégrés et restitués en septembre 2012 aux deux commanditaires (7 septembre), puis à l’ensemble des acteurs audités (20 septembre).

L’équipe de facilitation était composée de deux auditrices patrimoniales (Elise Levinson et Marie Weis), d’un coordonnateur de projet (Ambroise de Montbel) et d’un superviseur stratégique (Henry Ollagnon).

Le changement souhaité : lancer une dynamique d’acteurs pour développer une activité agricole tout en préservant la ressource en eau

L’audit patrimonial a révélé que l’objectif premier du projet des Hauts-Prés est de « démontrer », dans un contexte mondial caractérisé, selon les personnes auditées, par l’existence d’impacts négatifs forts des activités humaines sur l’eau et le vivant en général, qu’il est possible de concilier le développement d’une activité agricole avec la préservation de la qualité de l’eau (ici l’eau du captage des Hauts-Prés). Cela n’a pour eux rien évident. En effet, d’un point de vue général (sur le territoire de la Communauté d’agglomération, en France et dans le monde), les acteurs perçoivent que les activités humaines ont un impact négatif sur l’eau et le vivant :

– Pollutions de l’eau par les nitrates et pesticides, turbidité ;

– Pollution des milieux naturels par l’assainissement non collectif ;

– Ruissellements, érosion et artificialisation des terres ;

– Pour certains acteurs : l’exploitation des carrières.

Ces mêmes acteurs estiment que réduire ou stopper ces impacts est difficile, pour plusieurs raisons. Tout d’abord parce que la situation est méconnue ou non vécue comme un problème. Ainsi, les citoyens sont davantage perçus comme des « consommateurs » que comme des « acteurs », méconnaissant l’action publique, le cycle de l’eau et l’influence de leurs pratiques sur la qualité de cette eau et du vivant en général ; méconnaissant aussi le territoire, ses richesses biologiques et le caractère précieux des services qu’ils rendent. Certains acteurs estiment que la réglementation permet parfois de ne pas regarder les problèmes en face, parce qu’ « on se cache derrière les normes » (dans le sens où tant que l’on est en-dessous de la norme, par exemple en matière de nitrates dans l’eau, on estime qu’il n’y a pas de problème, alors que pour certains acteurs, une présence de nitrates, même en dessous de la norme, est problématique). Certains acteurs mettent aussi en évidence la  méconnaissance actuelle de la science au sujet des « effets cocktails », c’est-à-dire des conséquences, sur la santé humaine et sur les écosystèmes, de l’exposition à plusieurs molécules en même temps (induisant des effets différents de la somme des effets de chacune des molécules).

Ensuite, réduire ou stopper ces impacts négatifs des activités humaines sur l’eau et le vivant est globalement difficile car il existe, ou peut exister, des divergences de points de vue et d’intérêts entre acteurs, provoquant des tensions.

Enfin, et cela rejoint le point précédent, la difficulté tient aussi au fait que les enjeux économiques, environnementaux et sociaux soulevés par la gestion de l’eau et du vivant sont majoritairement contradictoires.

En conséquence, de façon générale, les actions « en faveur de l’environnement » sont davantage perçues comme des contraintes que comme des opportunités par les acteurs audités.

Dans ce contexte, le projet des Hauts-Prés apparaît comme singulier aux acteurs du territoire. C’est un projet jugé intéressant et pertinent, sur un périmètre de captage dont l’eau est (encore) de bonne qualité. Il ne s’agit donc pas de créer les conditions de la reconquête d’une bonne qualité de l’eau, mais de créer les conditions de son maintien, tout en maintenant une activité agricole. Il est donc question de préserver la qualité d’une ressource en eau, pour préserver la santé des consommateurs et la qualité des milieux naturels, tout en développant une activité économique. C’est pour cette raison que la CASE a fait le choix de l’agriculture biologique, perçue comme exemplaire par ses élus.

Si ce projet est perçu très positivement par les acteurs, ceux-ci évoquent néanmoins certains problèmes particuliers. D’un point de vue économique, certains acteurs pensent que les contraintes de l’activité de maraîchage en agriculture biologique ne sont pas assez prises en compte : charges importantes, rentabilité à assurer, composition des sols peu favorable au maraîchage, pénibilité du travail, haute technicité de l’activité, coût plus important des produits biologiques, aléas climatiques, focalisation, pour l’heure, sur la production et non sur la structuration des débouchés et sur le marketing. Le choix de l’agriculture biologique a donc de nombreuses conséquences sur le projet, en termes de technicité, mais aussi d’organisation des filières. Il faut organiser les débouchés (notamment en restauration collective), sans doute valoriser les productions (idées de meunerie, conserverie, boulangerie, magasin de producteurs, éventuellement huile et bière), faire connaître le projet et ses productions à la population (donc organiser l’information, voire la formation) et s’assurer que celle-ci puisse « s’offrir » des produits biologiques (généralement plus chers que les produits conventionnels).

Les acteurs citent aussi des problèmes de planning, à savoir que les acteurs concernés par le projet ont des rythmes de travail différents (rythme des institutions, rythme des maraîchers et des céréaliers calés sur les saisons, rythme de l’association d’insertion sociale, etc.). Cela risque selon eux d’entraîner des délais, voire des désistements de maraîchers, et des problèmes financiers.

Enfin, les acteurs citent des problèmes en termes de relations humaines, le principal problème résidant dans le fait qu’il n’existe pas encore de dynamique entre les acteurs du projet. Celle-ci reste à développer, notamment par une contractualisation public / privé et privé / privé à imaginer. Pour certains, l’absence de « culture du commun » qui existe traditionnellement dans l’Eure risque de compliquer l’instauration de cette dynamique.

Ainsi, les problèmes évoqués par les acteurs au sujet du projet des Hauts-Prés se posent en termes d’échanges, de rencontres et d’organisation. Il est question d’échanges de pratiques et d’expériences (entre maraîchers notamment), de partage de matériel, de solidarité dans l’activité de production, de recherche d’équilibre entre acteurs en termes de rythmes de travail, de rencontres au sujet des impératifs de chacun, etc. C’est pourquoi il est ressorti de l’audit patrimonial que la question de fond, celle qui constitue, selon les personnes auditées, le cœur stratégique du problème, est la suivante : comment générer une dynamique d’acteurs autour du projet des Hauts-Prés ? Quelle gouvernance / organisation mettre en œuvre pour une prise en charge commune et durable des qualités en jeu dans ce projet de territoire ? C’est bien là que se situe, pour les acteurs, le changement à effectuer.

La volonté de créer des emplois et de favoriser l’insertion professionnelle

Derrière cette volonté d’instaurer une dynamique d’acteurs autour du projet des Hauts-Prés, en vue de préserver la qualité de l’eau et du vivant sur le territoire, se trouve la volonté de développer une activité économique (agricole). Le choix a été fait, non de faire de cette zone une « réserve naturelle » (forêt par exemple), mais d’y maintenir l’activité agricole (en maintenant de la culture céréalière, convertie en agriculture biologique, et en développant une activité maraîchère en agriculture biologique).

Cet ambitieux projet repose donc sur l’installation de plusieurs maraîchers, et donc sur autant de nouvelles entreprises agricoles et d’emplois créés. Lors de la restitution de l’audit, un acteur précise ainsi que « l’objectif de ce projet était de créer une activité, une économie locale viable non délocalisable ».

C’est aussi une démarche sociale, puisque l’un des maraîchers est une association de réinsertion, déjà présente sur le territoire, qui étend, grâce au projet des Hauts-Prés, son activité à du maraîchage biologique. Cela permet de redonner un emploi à des personnes en situation difficile depuis de nombreuses années.

La volonté d’une reconnexion de la société civile à la terre, d’une articulation ville-campagne

Autre volonté sous-jacente au projet des Hauts-Prés : celle de créer une reconnexion de la population de l’agglomération à la terre, autrement dit de recréer du lien entre la ville et la campagne sur ce territoire particulier. C’est aussi bien une volonté des acteurs de la CASE qu’une volonté des maraîchers.

Il est en effet important de noter que la situation de la Communauté d’Agglomération est singulière dans son rapport à l’urbanité et à la ruralité. Les acteurs ont bien mis ce point en évidence lors de l’audit patrimonial. Ce territoire, défini autour de deux pôles urbains forts et historiquement très différents (Louviers ville « historique » ; Val-de-Reuil ville « nouvelle »), conjugue des aspects ruraux (place importante de l’agriculture, faible densité de population…) et des aspects urbains (influence de ces deux pôles urbains, proximité de Rouen et de Paris, activités économiques qui attirent quotidiennement des travailleurs venant de ces grandes villes…). Ainsi, un enjeu important pour la CASE, et qui ressort lorsqu’est abordée la question de la gestion de l’eau et du vivant sur son territoire, est d’articuler les préoccupations, avantages, particularités de la ville et de la campagne, dans quelque chose qui n’est ni complètement urbain ni complètement rural, mais les deux à la fois.

Cet enjeu s’incarne aussi dans le projet des Hauts-Prés, qui est perçu par certains acteurs comme une belle opportunité d’avancer dans le sens de cette articulation. À ce propos, le choix de l’agriculture biologique ne leur semble pas anodin. Il incarne un « retour à l’agronomie », à des terres agricoles vivantes, mais dans la modernité. C’est aussi un bon canal de communication avec la population, via l’alimentation (du « bio » dans les cantines, perçu comme une bonne façon de parler d’agriculture en parlant de santé et d’alimentation). L’agriculture biologique est, pour les acteurs, un bon média de la reconnexion de la population avec l’agriculture, car peut être l’occasion d’organiser des activités telles que le jardinage biologique, l’animation d’une cuisine pédagogique ou l’animation d’activités autour du miel. Au moment de l’audit, un partenariat avec le collège est déjà engagé.

La volonté d’une reconnexion ville-campagne s’incarne aussi dans d’autres actions que souhaitent développer les acteurs, comme introduire des animaux sur le périmètre de captage (chevaux de trait, ânes par exemple, pour la culture et des activités pédagogiques), ou comme faire du bâtiment des Hauts-Prés non seulement un lieu de stockage et de transformation des productions, mais aussi de vente et d’activités. Cela est envisagé comme une façon de « faire venir les citoyens au plus près des productions et des producteurs ». Donc, encore une fois, de créer des connexions entre les consommateurs et la « terre ».

Conclusion

Le projet des Hauts-Prés, sur le territoire de la Communauté d’Agglomération Seine-Eure, traduit donc une volonté des acteurs de préserver une ressource en eau et une qualité du vivant jugées aujourd’hui satisfaisantes, dans un contexte global menaçant. Mais ils souhaitent le faire de façon innovante et dans une véritable démarche de développement durable, c’est-à-dire en développant aussi une activité économique et des emplois. Via ce projet, les acteurs témoignent aussi de leur souhait de rétablir une connexion entre la ville et la campagne, sur ce territoire particulier qui se situe historiquement à leur frontière.

Dans ce cadre, l’audit patrimonial fait ressortir que le point crucial du développement de ce projet des Hauts-Prés se situe dans la création et le maintien d’une dynamique entre les acteurs (maraîchers, céréaliers, acteurs de la CASE, population, associations, etc.). Il s’agit pour les acteurs de concilier leurs rythmes de travail, leurs ambitions, leurs contraintes et objectifs économiques, de créer la solidarité nécessaire au développement de l’activité biologique « sans tomber dans le communautarisme », et de rapprocher producteurs et consommateurs pour assurer les débouchés.

Elise LEVINSON


[1] www.agglo-seine-eure.fr

[2] L’Agence de l’Eau Seine-Normandie (AESN) est un partenaire financier et technique majeur. Elle est l’établissement public administratif de l’État chargé notamment de la coordination du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui en découlent. Elle apporte un soutien technique et financier aux actions d’intérêt commun, dans le domaine de l’eau, menées par les collectivités locales, les industriels, les agriculteurs et les associations. Elle a sept secteurs géographiques d’intervention, dont le secteur « Seine-Aval » au sein duquel se trouve le territoire de la CASE. L’AESN s’intéresse au projet des Hauts-Prés en tant que seule expérience, sur le bassin Seine-Normandie, de développement d’une activité agricole biologique avec un portage complet des structures et du foncier par une collectivité locale gestionnaire de l’eau. Ainsi, l’AESN a soutenu la CASE depuis le début du projet, à la fois financièrement et techniquement.

Site Internet de l’AESN : www.eau-seine-normandie.fr

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